財政部、國家發(fā)展改革委、環(huán)境保護(hù)部近日聯(lián)合下發(fā)《排污權(quán)出讓收入管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），規(guī)范開展排污權(quán)有償使用和交易試點地區(qū)（以下簡稱“試點地區(qū)”）的排污權(quán)出讓收入征收、使用和管理。

《辦法》旨在規(guī)范排污權(quán)出讓收入管理，建立健全環(huán)境資源有償使用制度，發(fā)揮市場機(jī)制作用促進(jìn)污染物減排。

《辦法》明確規(guī)定，排污權(quán)出讓收入屬于政府非稅收入，全額上繳地方國庫，納入地方財政預(yù)算管理，統(tǒng)籌用于污染防治。《辦法》將從2015年10月1日起施行。

排污權(quán)交易市場漸具規(guī)模

據(jù)了解，2007年以來，國務(wù)院有關(guān)部門已組織天津、河北、內(nèi)蒙古等11個省（區(qū)、市）開展了排污權(quán)有償使用和交易試點，試行企業(yè)等排污單位按規(guī)定限額排污，超標(biāo)排污部分向市場購買指標(biāo)。

從交易額來看，截至2013年底，11個試點地區(qū)排污權(quán)有償使用和交易金額累計近40億元。其中有償使用資金、交易金額分別為20億元左右，并由初期的政府儲備出讓為主逐步過渡到企業(yè)間自主交易為主。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，市場機(jī)制的引入成功改變了排污企業(yè)的支付和收益模式，為環(huán)境保護(hù)的市場化探索出了一條有效途徑。

從政策方向來看，2014年8月出臺的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點工作的指導(dǎo)意見》，正式從中央層面為排污權(quán)有償使用和交易制度建立確定了時間表，提出到2015年底前，試點地區(qū)全面完成現(xiàn)有排污單位排污權(quán)的初次核定。到2017年，試點地區(qū)排污權(quán)有償使用和交易制度基本建立，試點工作基本完成。

隨著此次《辦法》正式出臺，排污權(quán)交易的配套政策開始逐漸完整起來，業(yè)界表示，排污權(quán)交易全面鋪開已進(jìn)入倒計時。

“通過排污權(quán)交易，企業(yè)可以將減排這一行為轉(zhuǎn)化為資本。以前我們說環(huán)境治理是外部成本，企業(yè)不愿意去做。現(xiàn)在可以把做得好的成果轉(zhuǎn)化成資本到市場上進(jìn)行交易。這對做得好的企業(yè)來說是一種激勵。”中國人民大學(xué)生態(tài)金融研究中心副主任、環(huán)境學(xué)院教授藍(lán)虹表示，排污權(quán)制度是通過市場經(jīng)濟(jì)促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的重要手段之一，值得嘗試、探索和推廣。

“在目前的排污權(quán)交易中，做得相對比較好的就是碳交易。其他的像SO2、COD（化學(xué)需氧量）、BOD（生化需氧量）方面開展得并不如碳交易。”藍(lán)虹透露。

“因為排污權(quán)交易有一個總量控制的邊界，要求交易雙方具有類似的交易特性，買賣需求能保持一致。碳交易是基于全球溫室氣體減排的大背景，流動性也比較好。相對來說，像SO2的流動性就比較弱，一般局限在省內(nèi)。而COD或者BOD則受流域的影響更為顯著。這就意味著上游企業(yè)削減的COD配額可以賣給下游企業(yè)，但是下游企業(yè)削減的COD配額無法賣給上游企業(yè)。”藍(lán)虹表示，SO2、COD、BOD的排污權(quán)交易機(jī)制要比CO2更為復(fù)雜，目前，這方面的交易機(jī)制設(shè)計有待完善，開展起來難度更大。

一個好的交易機(jī)制應(yīng)該是怎樣的？

“明確的總量控制邊界、環(huán)境質(zhì)量的同質(zhì)性、受益者付費原則，這些都必不可少。”藍(lán)虹認(rèn)為。

價格由各省制定，地方環(huán)保部門負(fù)責(zé)征收

在征收繳庫方面，《辦法》規(guī)定試點地區(qū)地方人民政府采取定額出讓或通過市場公開出讓（包括拍賣、掛牌、協(xié)議等）方式出讓排污權(quán)。對現(xiàn)有排污單位取得排污權(quán)，采取定額出讓方式。對新建項目排污權(quán)和改建、擴(kuò)建項目新增排污權(quán)，以及現(xiàn)有排污單位為達(dá)到污染物排放總量控制要求新增排污權(quán)，通過市場公開出讓方式。

排污權(quán)有效期原則上為5年。有效期滿后，排污單位需要延續(xù)排污權(quán)的，應(yīng)當(dāng)按照地方環(huán)境保護(hù)部門重新核定的排污權(quán)，繼續(xù)繳納排污權(quán)使用費。繳納排污權(quán)使用費金額較大、一次性繳納確有困難的排污單位，可在排污權(quán)有效期內(nèi)分次繳納，首次繳款不得低于應(yīng)繳總額的40%。《辦法》同時強(qiáng)調(diào)，分次繳納排污權(quán)使用費的具體辦法由試點地區(qū)確定。

關(guān)于兩種出讓方式，藍(lán)虹表示，之所以對既有排污單位和新增項目排污權(quán)采取不同的分配方式，目的之一在于減少排污權(quán)交易過程中的阻力，以便更好地實施。

“定額出讓和市場公開出讓的不同在于，前者是發(fā)放配額，在目前的階段來看是免費的，后者則是通過市場拍賣等方式進(jìn)行配額交易。當(dāng)前出讓應(yīng)該仍是以免費為主，逐步向拍賣等市場方式轉(zhuǎn)變。定額出讓就排污權(quán)來說是免費的，但仍然要交固定的排污費，市場出讓是排污權(quán)的獲得需要費用，獲得后還需要繳納排污費。”藍(lán)虹指出。

《辦法》指出，排污權(quán)使用費由地方環(huán)境保護(hù)部門按照污染源管理權(quán)限負(fù)責(zé)征收。對現(xiàn)有排污單位取得排污權(quán)，考慮其承受能力，經(jīng)試點地區(qū)省級人民政府批準(zhǔn)，在試點初期可暫免繳納排污權(quán)使用費。通過市場公開出讓方式出讓排污權(quán)的，出讓底價由試點地區(qū)省級價格、財政、環(huán)境保護(hù)部門參照排污權(quán)使用費的征收標(biāo)準(zhǔn)確定。

同時，試點地區(qū)應(yīng)當(dāng)建立排污權(quán)儲備制度，將儲備排污權(quán)適時投放市場，調(diào)控排污權(quán)市場，重點支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、重大科技示范等項目建設(shè)。儲備排污權(quán)主要來源包括，預(yù)留初始排污權(quán)，通過市場交易回購排污單位的富余排污權(quán)，政府投入資金進(jìn)行污染治理形成的富余排污權(quán)，排污單位破產(chǎn)、關(guān)停、被取締、遷出本行政區(qū)域或不再排放實行總量控制的污染物等原因，收回其無償取得的排污權(quán)。

專款專用于污染防治，不得擅自減免更改

在使用管理方面，《辦法》明確，排污權(quán)出讓收入納入一般公共預(yù)算，統(tǒng)籌用于污染防治。政府回購排污單位的排污權(quán)、排污權(quán)交易平臺建設(shè)和運行維護(hù)等排污權(quán)有償使用和交易相關(guān)工作經(jīng)費，由地方同級財政預(yù)算予以安排。相關(guān)資金支付按照財政國庫管理制度有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

北京大學(xué)財經(jīng)法研究中心主任劉劍文認(rèn)為，《辦法》明確將排污權(quán)出讓收入納入一般公共預(yù)算，必須專款專用于污染防治，有利于防止排污權(quán)出讓收入被挪作他用，從而影響排污權(quán)有償使用和交易制度發(fā)揮作用。

“當(dāng)然，污染防治只靠排污權(quán)出讓收入是不夠的，還需要從財政預(yù)算安排相關(guān)經(jīng)費。未來環(huán)保稅推出后，將與排污權(quán)有償使用和交易制度一起，綜合運用財稅政策和市場機(jī)制來推動環(huán)境管理。”劉劍文說。

《辦法》明確規(guī)定，任何單位和個人若出現(xiàn)擅自減免排污權(quán)出讓收入或者改變排污權(quán)出讓收入征收范圍、對象和標(biāo)準(zhǔn)或不按照規(guī)定的預(yù)算級次、預(yù)算科目將排污權(quán)出讓收入繳入國庫等情形的，將依照國家有關(guān)規(guī)定追究法律責(zé)任。涉嫌犯罪的，依法移送司法機(jī)關(guān)處理。

記者了解到，目前所謂的排污權(quán)交易主要在污染企業(yè)之間展開。但有專家提出，排污權(quán)交易應(yīng)該引入更多的相關(guān)方。“比如在流域排污權(quán)交易中，購買者不一定是污染企業(yè)，通過流域治理而獲取收益的相關(guān)方也可以納入到交易范疇中來。”有關(guān)專家表示，引進(jìn)收益方的首要作用是幫助解決歷史遺留的污染問題。有的污染企業(yè)已經(jīng)搬遷，或者難以找到污染相關(guān)方的，交易主體也就處于缺失狀態(tài)。

同時，現(xiàn)行排污權(quán)交易更強(qiáng)調(diào)控制工業(yè)企業(yè)等點源污染，但忽略了面源污染。已經(jīng)有許多地方采用PPP模式治理污染取得了較好的效果，這些成果如能轉(zhuǎn)化成資本，到排污權(quán)市場上進(jìn)行交易，那么就會增加污染治理的積極性，增強(qiáng)污染治理的內(nèi)生動力。

“現(xiàn)在銀行等金融機(jī)構(gòu)開始探索排污權(quán)抵押貸款，這是一種讓排污資本化的運作方式。既然大家都意識到了這方面的問題并開始探索解決，那么對于排污權(quán)交易制度的創(chuàng)新研究也就更有必要。”藍(lán)虹表示。

名詞釋義

《辦法》所稱污染物，是指國家作為約束性指標(biāo)進(jìn)行總量控制的污染物，以及試點地區(qū)選擇對本地區(qū)環(huán)境質(zhì)量有突出影響的其他污染物。

排污權(quán)，是指排污單位按照國家或者地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，以及污染物排放總量控制要求，經(jīng)核定允許其在一定期限內(nèi)排放污染物的種類和數(shù)量。排污權(quán)由試點地區(qū)縣級以上地方環(huán)境保護(hù)主管部門按照污染源管理權(quán)限核定，并以排污許可證形式予以確認(rèn)。

排污權(quán)出讓收入，是指政府以有償出讓方式配置排污權(quán)取得的收入，包括采取定額出讓方式出讓排污權(quán)收取的排污權(quán)使用費和通過公開拍賣等方式出讓排污權(quán)取得的收入。